POLITIQUE : Est-il possible pour le Président Felix Tshisekedi de dissoudre l’Assemblée nationale dans la situation actuelle au regard de la Constitution de la Troisième République Démocratique du Congo ?

C’est une réflexion du Professeur Jean Otemikongo Mandefu Yahisule, Enseignant au Département des sciences Politiques à l’Université de Kisangani.

Dans son adresse devant la diaspora congolaise à Londres, le Président de la République Démocratique du Congo a envisagé, si on l’y poussait, la possibilité de la dissolution de l’Assemblée nationale pour obstruction de son action dans le cadre de ses prérogatives constitutionnelles. Au cours du Conseil des ministres qu’il a présidé le vendredi 20 janvier 2020 à Kinshasa, il a réitéré sa position exprimée à Londres. En plus de cette annonce, il a également menacé de révoquer certains ministres du Front Commun pour le Congo (FCC, regroupement politique du Président honoraire de la République) qu’il accuse de bloquer l’action gouvernementale et de travailler pour saper son action.

Ces déclarations tonitruantes ont profondément divisé et continuent à diviser la classe politique congolaise, l’opinion publique et les observateurs de la scène politique congolaise.

Les questions qui tétanisent les polémiques nées de ces déclarations d’intention se concentrent sur les préalables à la mise en œuvre du pouvoir de dissolution de l’Assemblée nationale lui reconnu par la Constitution dans le cadre du régime politique de la République Démocratique du Congo (RDC).

1. Crise de la notion de régime semi-présidentiel

De l’avis de nombreux analystes, la Constitution de la RDC du 18 février 2006 revue à ce jour aurait opté pour le régime semi-présidentiel comme mode d’organisation et d’exercice du pouvoir politique.

Dans la doctrine, le modèle semi-présidentiel, appelé aussi régime mixte ou hybride, est cependant très fort discuté en tant que catégorie rigoureuse, à côté de deux régimes traditionnels (parlementaire et présidentiel) que juristes et politologues continuent à vénérer comme des vaches sacrées, pour deux raisons majeures.

Raison théorique d’abord. La première qualité d’une opposition est que les classes (régimes politiques) s’opposent trait-pour-trait. Ainsi, on ne peut logiquement concevoir que deux classes (régime parlementaire et régime présidentiels purs) qui sont habituellement présentées comme opposées, soient en théorie comme en réalité mêlées pour en fabriquer une troisième (régime semi- présidentiel).

Si le régime présidentiel comporte à la fois l’élection du président au suffrage universel direct etl’absence de responsabilité politique et que le régime parlementaire la responsabilité politique et l’absence d’élection du chef de l’État au suffrage universel direct, un régime « mixte » comporterait par conséquent des caractères contradictoires : l’élection du président au suffrage universel direct et l’absence d’élection au suffrage universel direct, la responsabilité politique et l’absence de responsabilité politique, ce qui serait évidemment absurde.

Raisons sociologiques ensuite. Le qualificatif « semi-présidentiel » proposé par Maurice Duverger n’est pas assez fort pour rendre compte des rapports de force entre institutions politiques, lesquels rapports peuvent jouer en faveur ou en défaveur soit du Président de la République, soit du Gouvernement, soit du Parlement.

Comme le prouve le cas de la RDC, le régime semi-présidentiel peut exister dans le texte constitutionnel, sans pour autant être appliqué dans le système politique. Un président de la République élu au suffrage universel direct disposant des pouvoirs forts ne sera donc pas toujours aussi fort que le laisse présager la Constitution. Par contre, certains régimes semi-présidentiels dans lesquels rien n’est précisé en matière de dualisme subissent tout de même un président de la République qui use des pouvoirs qui ne lui sont pas toujours reconnus par la Constitution ou abuse des pouvoirs qui lui sont attribués pour établir un dualisme de fait.

2. Faux régime semi-présidentiel congolais

La qualification du régime politique congolais consacré par le Constituant de 2006 fait également débat. Une large partie de la doctrine opine que le Constituant a opté pour le régime semi-présidentiel, en ce qu’il combine les traits du régime parlementaire et ceux du régime présidentiel. Cette qualification est paresseuse en ce qu’elle ne prend pas en considération la réalité du pouvoir et le rapport des forces entre Institutions.  

Pour que le caractère semi-présidentiel soit avéré, il faut que le Président de la République dispose de deux catégories de ressources : des ressources juridiques et des ressources politiques.

2.1. Ressources juridiques

Les ressources juridiques comprennent l’élection du Chef de l’Etat par la Nation au suffrage universel direct, d’une part, et les pouvoirs autonomes lui conférés par la Constitution (notamment la capacité de nommer librement le Premier ministre et de dissoudre sans conditions lourdes de l’Assemblée nationale), d’autre part.

Dans un régime semi-présidentiel, l’élection du Chef de l’Etat au suffrage est une condition juridique sine qua non d’une possible effectivité du pouvoir (semi-) présidentiel. Cette première condition juridique n’est pas remplie pour le cas de la RDC, le Chef de l’Etat étant plutôt issu d’un «deal secret» entre le FCC de l’ancien régime Kabila et Cap pour le Changement (CACH, regroupement politique auquel appartient le Président de la République en fonction).

Le Nouveau Régime peine également à satisfaire à la deuxième condition juridique relative à la mise en œuvre de pouvoirs autonomes du Président de la République. Sans majorité parlementaire, ce dernier est obligé de composer avec un Premier ministre et des Ministres du FCC que le Président de la République et son regroupement politique CACH accusent volontiers de bloquer son action et menacent de sanctionner, alors qu’en réalité, ils ne disposent pas de pouvoir réel pour franchir cette ligne rouge. L’avis du Premier Ministre issu du FCC est également requis avant toute dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la République. En effet, l’ordonnance présidentielle relative à la dissolution de l’Assemblée nationale doit, sur pied de l’article 78 alinéa 4 de la Constitution, revêtir le contreseing du Premier Ministre issu de la majorité hostile.

2.2. Ressources politiques

Les ressources politiques sont au nombre de deux : l’existence d’une majorité favorable et sa direction. Il est nécessaire pour un Président désireux d’être le véritable détenteur du pouvoir que son parti (Union pour la Démocratie et le Progrès Social : UDPS) ou sa coalition (CACH) ait la majorité au Parlement : encore qu’il en soit le chef, reconnu et obéi comme tel.

Ces conditions politiques, prises individuellement ou dans leur ensemble, ne sont pas non plus réunies pour le régime politique congolais que ses thuriféraires qualifient paresseusement de semi- présidentiel.

En effet, l’arrangement particulier entre le FCC et CACH a faussé l’élection du Chef de l’Etat. La nomination du Premier ministre a été imposée par le FCC majoritaire. Le Président de la République ne dispose de la majorité parlementaire dans aucune des Chambres dont les Présidents doivent être obligatoirement consultés avant la dissolution de l’Assemblée nationale dans les conditions que détermine la Constitution. La dissolution de l’Assemblée nationale organisée par la Constitution est donc grevée de lourdes conditions.

3. Contreseing du Premier ministre

Le contreseing désigne la seconde signature apposée à côté de celle de l’auteur d’un acte. La Constitution de la Troisième République revue à ce jour prévoit trois blocs de compétences du Président de la République soumis au contreseing du Premier Ministre :

1. Les Ordonnances du Président de la République relatives à la nomination et à la révocation des ambassadeurs et des envoyés extraordinaires ; des officiers généraux et supérieurs des forces armées et de la police nationale; du chef d’état major général, les chefs d’état-major et les commandants des grandes unités des forces armées; des hauts fonctionnaires de l’administration publique ; des responsables des services et établissements publics ; des mandataires de l’Etat dans les entreprises et organismes publics, excepté les commissaires aux comptes (article 81 de la Constitution).
2. Les Ordonnances du Président de la République relatives à la nomination et à la révocation des magistrats du siège et du parquet (article 82 de la Constitution).
3. Les Ordonnances autres que celles prévues aux articles 78 alinéa premier (nomination et cessation de fonction du Premier ministre, 80 (investiture et révocation des Gouverneurs et Vice-gouverneurs de province, 84 (admission dans les ordres nationaux et décorations) et 143 (déclaration de la guerre). La trop grande plasticité de cette disposition de la Constitution autorise théoriquement de soumettre au contreseing du Premier Ministre l’Ordonnance de dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la République. Cette hypothèse est une absurdité, une incongruité, une vue de l’esprit, le Gouvernement actuel étant l’émanation de l’Assemblée nationale contrôlée par la majorité parlementaire qui l’a investi.

Dans toutes ces matières, le contreseing du Premier, tant dans le régime parlementaire que dans le régime semi-présidentiel, a pour finalité d’endosser la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale dans l’exécution des décisions du Chef de l’État, ce dernier étant politiquement irresponsable devant cette dernière.

L’organisation et le fonctionnement des institutions de la République portent le sceau de cette collaboration en vue d’instaurer un Etat de droit, de contrer toute tentative de dérive dictatoriale et de garantir la bonne gouvernance (Exposé des motifs de la Constitution).

4. Dissolution de l’Assemblée nationale

En France que la RDC et ses anciennes colonies aiment copier, le Président de la République peut dissoudre l’Assemblée nationale en l’absence de « crise politique persistante ». La Constitution y pose seulement le respect des conditions de procédure et de délai. Dans le pays de François Mitterrand et de Jacques Chirac, « le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale (…). Il ne peut être procédé à une nouvelle dissolution dans l’année qui suit ces élections » (article 12 de la Constitution de la Cinquième République française).

En RDC, le Président de la République, sur pied de l’article 148 de la Constitution, a également compétence pour dissoudre l’Assemblée nationale dans les conditions qu’elle détermine.

A la différence de la France, la Constitution de la Troisième République du Congo soumet la dissolution de l’Assemblée nationale à une lourde condition de fond : la crise persistante entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale.

La mise en œuvre de cette disposition constitutionnelle se heurte à deux obstacles dirimants.

Le premier est relatif à la définition de la crise persistante, condition de fond lourde pour la mise en œuvre du pouvoir de dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la République. La Constitution ne définit pas la « crise persistante entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale ». C’est la Loi portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des Provinces qui définit la notion de crise institutionnelle persistante entre le Gouvernement provinciale et l’Assemblée provinciale (article 19). A mon humble avis, cette Loi ne régissant point les rapports entre le Gouvernement central et l’Assemblée nationale, la définition qu’elle en donne ne saurait être transposable aux Institutions de la République. Peut-on tout au plus s’en inspirer ? Rien n’est moins sûr.

Le deuxième a trait à la confusion des acteurs de la crise. La Constitution détermine avec précision les institutions en conflit dont la constatation par le Président de la République le pousserait à prononcer la dissolution de la Chambre basse, à savoir le Gouvernementet l’Assemblée nationale. Contrairement aux contre-vérités débitées à la longueur des journées, les partisans de la dissolution soutiennent que la Constitution emploie le terme Gouvernement au sens large. La Constitution ne le dit pas et il ne faut pas lui faire dire ce qu’elle n’a pas dit ou voulu dire (Ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus).

Cette interprétation est inadéquate en ce qu’elle confond le Gouvernement avec le Pouvoir Exécutif. Celui est dual et composé du Président de la République et du Gouvernement.

Au sens organique, le chef de l’État ne fait pas partie du Gouvernement, bien qu’il préside le Conseil des ministres. Dans l’arrangement institutionnel actuel de la RDC, le Président de la République n’est ni membre, ni Chef du Gouvernement. En effet, l’article 90 de la Constitution énumère limitativement les membres du Gouvernement. Sur pied de cet article, le Gouvernement est composé du Premier ministre, de ministres, de Vice-ministres et, le cas échéant, de Vice-premier ministres, de ministres d’Etat et de ministres délégués. Point barre.

En conséquence, seule la crise persistante entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale est donc susceptible de conduire le Président de la République à dissoudre l’Assemblée, jamais une crise putative entre le Président de la République, qui n’est pas membre du Gouvernement, et l’Assemblée nationale. Ni non plus une crise entre le FCC et le CACH.

A l’heure actuelle, il n’y a point crise persistante entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale. La Constitution ne règle ni la question de crise persistante entre le Président de la République et l’Assemblée nationale, encore moins celle de la crise au sein de la coalition porte-crise FCC-CACH.

En conclusion, dissoudre l’Assemblée en l’absence de crise persistante entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale dans les conditions prévues par la Constitution serait une violation intentionnelle de la Constitution.

La Rédaction.