Esquisse explicative de l’échec des missions de maintien de la paix de l’ONU en République Démocratique du Congo

Par Jean-Eudes BISONGA
Consultant international, spécialiste des questions de paix et de sécurité

Pour appréhender les causes qui militent pour l’échec des missions de maintien de l’Organisation des Nations Unies (ONU) dans le monde, en général, et en République Démocratique du Congo (RDC), en particulier, il convient de saisir le concept « maintien de la paix », son origine et son évolution depuis la création de l’ONU.

Fondée en 1920, la Société des Nations (SDN) avait pour objectif de fournir un système de sécurité collective où tout acte de guerre pouvait entrainer des sanctions politiques, économiques, voire militaires contre l’agresseur. La faillite de la SDN fut complète avec le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale. Quelques années auparavant, l’organisation avait fait la démonstration de son inefficacité en Mandchourie (1931), dans la Guerre du Chaco (1932), en Ethiopie (1935) et en Espagne (1936).

Toutefois, l’idée de sécurité collective ne fut pas abandonnée par les concepteurs de la Charte des Nations Unies (San Francisco, 26 juin 1945). Son Article 43 instituait la contribution des pays membres pour la fourniture des forces armées dans la conduite des actions de sécurité collective. Toutefois, l’ONU allait progressivement abandonner cette stratégie de sécurité collective pour glisser vers l’idée d’opérations de maintien de la paix où aucun Etat n’est désigné comme l’agresseur et où le consentement de l’Etat hôte est nécessaire avant que des forces de maintien de la paix ne puissent s’y déployer.

« Le maintien de la paix » se définit comme la prévention, l’endiguement, la décrue et la cessation des hostilités entre ou à l’intérieur des Etats, à travers l’intervention d’une tierce partie pacifique, organisée et dirigée par l’ONU qui utilise des forces multinationales de soldats, de policiers et de civils pour restaurer et maintenir la paix. Or, il faut savoir que les termes « maintien de la paix » (peacekeeping) et opération de paix (peace operations) ne figurent pas dans la Charte des Nations Unies. Les opérations de paix de l’ONU relèvent de sept types différents : le déploiement préventif de forces, le maintien de la paix traditionnel, le maintien de la paix élargi, la mise en œuvre de la paix, l’assistance à la transition politique, les administrations territoriales provisoires et les opérations de soutien de la paix. Bien que les opérations de maintien de la paix aient commencé dès 1948 au moment de la première guerre israélo-arabe (mission UNTSO), le Département des Opérations de Maintien de la Paix (DPKO) n’a été créé à New York qu’en 1992 où il est dirigé par un Secrétaire général adjoint, dépendant directement du Secrétaire général de l’ONU.

Le DPKO, quant à lui, identifie le maintien de la paix comme l’une des cinq activités de paix et de sécurité menées par l’ONU, à savoir la prévention des conflits, le rétablissement de la paix (peacemaking), le maintien de la paix, l’imposition de la paix (peace enforcement) et la consolidation de la paix (peace building).

Avec la fin de la Guerre Froide, les opérations de maintien de la paix des Nations Unies ont évolué vers une gamme de plus en plus large de missions allant au-delà de la simple prévention de la violence : supervision des élections, démocratisation, assistance humanitaire, désarmement, démobilisation, réintégration, protection des droits de l’homme, etc. Même si les praticiens des opérations de paix et même si les spécialistes des « peace studies » ne s’accordent pas nécessairement sur les composantes actuelles de la consolidation de la paix, il n’en demeure pas moins que ce processus long et complexe recouvre des domaines comme la sécurité publique, l’Etat de droit, la gouvernance locale, la restauration de la démocratie, la réconciliation et la transformation. Ainsi, au cœur de la décennie 2010, les opérations de maintien de la paix ont de moins en moins à voir avec leurs aînées des années 1948-1960.

Le déploiement des forces de maintien de la paix des Nations Unies en RDC s’est déroulé en deux principales périodes de son histoire à savoir : la première opération des Nations Unies au Congo (ONUC) qui fut établie par la Résolution 143 du Conseil de sécurité afin d’assurer le retrait des forces belges, d’aider le nouveau gouvernement congolais à rétablir l’ordre public et de lui fournir une assistance technique. La seconde période a commencé par une équipe des précurseurs composée de 90 officiers de liaison ainsi que du personnel civil se trouvant déjà en RDC depuis le mois d’août 1999. Mais la Mission de l’Organisation des Nations Unies au Congo (MONUC) n’a été créée officiellement par le Conseil de sécurité que le 30 novembre 1999 (Résolution 1279).

Les origines du premier et du second conflit congolais et l’implication de l’ONU dans leur résolution peuvent être résumées par le fait que les facteurs déterminants desdits conflits sont étroitement liés entre autre aux ressources naturelles de la RDC, aux intérêts politico-économiques des puissances étrangères et aux attitudes des responsables politiques. La compréhension des origines du conflit congolais aide à esquisser d’une façon générale les raisons de la défaillance des forces onusiennes de maintien de la paix en RDC.

Depuis 1998, se déroule en RDC, un nouveau conflit armé qui a impliqué neuf pays africains et implique actuellement une cinquantaine de groupes armés. Cette crise se caractérise par des violations systématiques des droits de l’homme, de la souveraineté nationale et de l’intégrité territoriale sans ignorer les pillages des ressources naturelles. Les impacts de ce conflit sont étendus au-delà de la sous-région des Grands-Lacs et interpellent l’opinion publique internationale. Ainsi, dans le but de faire respecter l’accord de cessez-le-feu signé en juillet 1999 par les belligérants à Lusaka, l’ONU s’est engagée à nouveau en RDC en novembre de la même année sous l’appellation de la MONUC.

Au regard d’une évaluation des interventions de l’ONU dans les crises congolaises, l’ONU s’est efforcée d’apporter un appui aux réformes de l’armée et de la police nationales, mais elle n’arrive pas à garantir la sécurité de la population congolaise. Les offensives menées par les forces armées congolaises et les casques bleus sont toujours tenues en échec par des groupes rebelles et/ou armés, qui pillent les richesses congolaises, tuent les civils et violent les femmes.

Pour mieux saisir les ressorts et tirer un bilan de cet engagement onusien, il est important de se questionner d’abord sur les causes profondes des conflits qui ont miné et continuent à miner le pays. Il est aussi indispensable de se demander quels sont les objectifs et les outils politiques, diplomatiques et militaires mis en œuvre par l’ONU afin de résoudre ces graves crises politiques. Cet article ne s’attardera que sur les causes structurelles des échecs enregistrés par les deux forces ci-haut citées de maintien de la paix en RDC (Onuc 1960-1964, Monuc et Monusco 1999-2019).

La présence des forces de maintien de la paix en RDC (Onuc, Monuc et Monusco) n’a pas véritablement et définitivement mis fin aux conflits, ni conduit à la cessation des pillages des ressources naturelles, aux tueries, aux viols et massacres des populations civiles ou encore aux activités déstabilisatrices de certaines factions en conflit. Ceci pourrait être lié à leur mandat inadapté et à leur incapacité à protéger les civils se trouvant sous la menace imminente des violences physiques.

L’inefficacité des missions de maintien de la paix en RDC, comme ailleurs au monde, peut être comprise comme l’a si bien dit l’ancien Secrétaire-Général des Nations Unies, M. Kofi Annan : « Les opérations de maintien de la paix peuvent réussir lorsque le Conseil de Sécurité fixe des objectifs concrets, lorsque l’Assemblée générale affecte les ressources nécessaires, lorsque les pays fournissant des contingents envoient en temps voulu des effectifs suffisants, bien informés et équipés, enfin, lorsque les parties en cause font preuve d’un minimum de bonne foi. Tous ces éléments sont fondamentaux, mais le plus important réside dans la volonté politique des parties et du Conseil de Sécurité, faute de quoi les missions de maintien de la paix ont les plus fortes chances d’échouer ».

De ce qui précède, il convient de relever quatre causes principales expliquant les échecs des missions des Nations Unies dans le monde, en général, et en RDC, en particulier :

1. Le manque de volonté politique

Les compétences de cette instance internationale qu’est l’ONU sont fortement assujetties à la volonté des Etats membres et aux intérêts politiques internes de chaque pays. Ainsi, une conjugaison de ces deux facteurs, les défaillances de l’ONU et les intérêts des acteurs étatiques (la volonté politique), doit être prise en compte pour toute analyse du rôle des Nations Unies.

2. L’impuissance militaire

Les missions de maintien de la paix n’ont pas de force militaire. Les casques bleus ont toutes les apparences d’une armée (uniformes, armes, véhicules et hélicoptères de combat et maintenant des drones de surveillance), mais ils ne sont pas une armée. Il n’y a pas une chaîne de commandement mais au moins deux (le Commandant de la Force de la mission et la capitale du pays contributeur de troupes), et surtout combattre (ou prendre le risque de combattre) est parfois totalement exclu de la mission.

Dans le cadre des négociations discrètes entre l’ONU et les pays contributeurs de troupes, certains d’entre eux négocient âprement le périmètre de leur mission et en excluent parfois l’usage de la force prévu pourtant par le chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Le retrait des casques bleus japonais de la Minuss et le scandale politique interne qui a suivi correspondaient à ce type de restrictions d’emploi négociées secrètement.

Cette différence entre l’apparence et la réalité des casques bleus est au cœur de l’incompréhension (et du ressentiment) entre l’ONU et les populations qui ne comprennent pas pourquoi des milliers d’hommes en uniformes déployés avec des moyens de combat ne combattent pas. Cette différence entre l’endroit et l’envers des casques bleus relativise l’argument selon lequel le principal problème du maintien de la paix serait quantitatif, à savoir le manque de troupes. A quoi servirait-il d’augmenter troupes, matériel et budget si un accord secret interdit de s’en servir ?

3. L’absence de stratégie

Dans de nombreux cas, les missions de maintien de la paix n’ont tout simplement pas de stratégie de résolution du conflit. Elles jouent un rôle de substitut aux pressions politiques que les grands acteurs internationaux ne veulent pas faire sur leurs « pays clients » et à l’absence de stratégie de résolution de conflit.

Le meilleur indice de cette absence est le mandat des missions. Tel que défini par le Conseil de Sécurité, ce mandat n’est qu’un copié-collé des mandats précédents dans d’autres pays. Les mandats de la Minusca, de la Monusco et de la Minusma sont à 80 % les mêmes : programme de désarmement, démobilisation et réinsertion pour les groupes armés, réforme du secteur de la sécurité, justice transitionnelle, promotion des droits de l’homme, etc. Peu importe que les conflits, les acteurs et les pays soient différents, l’ONU promeut toujours le même modèle de paix (peace template), du Mali à la RDC.

Les mandats des missions ne contiennent pas une stratégie de résolution de conflit mais une liste standardisée des mesures qui ont déjà échoué ailleurs. Paradoxalement, les missions de maintien de la paix sont toujours en quête de leur théorie du changement. Cela est dû à deux facteurs : les intérêts bien compris de certains pays du Conseil de sécurité – en tant que fidèle allié du Maroc, la France a joué son rôle au Conseil de sécurité pour rendre la Minurso (créée en 1991 et censée régler le problème du Sahara occidental) complètement inefficace – et l’absence d’imagination de la bureaucratie onusienne. Comme nous le confiait un de ses employés, « à l’ONU, on travaille beaucoup mais on ne fait pas grand-chose ».

4. Une doctrine dépassée

Plusieurs pays (et non des moindres comme la Chine et la Russie) s’opposent à l’adaptation indispensable de la doctrine du maintien de la paix aux nouveaux conflits.

Formalisée en 2008 avec le « Rapport Capstone », cette doctrine n’est plus en phase avec les conflits actuels. Les conflits du XXIème siècle ne sont plus le résultat de rivalité d’Etats dotés d’armées conventionnelles mais de menace terroriste (Mali, Somalie) ou de prédation conflictogène historique (RDC, Centrafrique). Dans ces contextes, tous les accords de paix sont signés de mauvaise foi et personne ne respecte le droit de la guerre.

Contrairement à une certaine interprétation, dans ces conflits du XXIème siècle, la solution n’est pas « d’imposer la paix » mais de créer les conditions de sa négociation et de son respect. En Centrafrique, au Mali et au Soudan du Sud, il faut inverser le rapport de force sur le terrain et sanctionner ceux qui violent les accords de paix. Mais à l’ONU, il n’y a pas de consensus sur cette évolution vers la mal-nommée « imposition de la paix » qui mettrait en adéquation la doctrine et la réalité du terrain.

Faute d’un consensus entre les membres du Conseil de Sécurité et les pays contributeurs des troupes depuis plusieurs années, les nombreuses recommandations des nombreux rapports sur la réforme du maintien de la paix restent obstinément lettre morte. Sur le terrain, ce refus de l’imposition de la paix se traduit par le fait que, face aux violations des accords de paix et aux exactions contre les civils, la Minusca (en Centrafrique) en est réduite à avertir les groupes armés que leurs « actes constituent de graves violations du droit international humanitaire et des droits de l’homme, qui pourraient constituer des crimes de guerre dont elles assumeront toutes les responsabilités pénales devant les juridictions nationales et internationales compétentes ».

En conclusion, entre les avis partagés qui soulignent le succès des opérations onusiennes et ceux qui dressent un bilan négatif de celles-ci, il sied de constater que l’ONU a pu, par ses deux interventions en RDC, sauvegarder tant soit peu l’intégrité territoriale du pays. Elle a aussi freiné les ingérences militaires belges et celles des Burundais, des Ougandais et des Rwandais. Toutefois, la paix et la sécurité sont loin d’être pérennes sur toute l’étendue de la République à cause du manque de volonté politique des acteurs, de l’impuissance militaire et de l’absence de stratégie des Nations Unies ainsi que d’une doctrine dépassée de maintien de la paix.